曾慶洪：關于完善汽車行業(yè)法律法規(guī)的建議
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| (發(fā)布日期：2007-3-19 8:35:00) 來源： |
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隨著我國汽車工業(yè)的持續(xù)快速發(fā)展，國家相繼頒布了一系列有關汽車行業(yè)的政策法規(guī)，對汽車行業(yè)的發(fā)展，起到了重要的指導、規(guī)范和促進作用。在這些政策法規(guī)的助力下，中國汽車行業(yè)的成長取得了令人矚目的成就。但是必須正視的是，汽車政策法規(guī)成長的步伐仍舊滯后于市場發(fā)展的步伐。
對汽車行業(yè)法律法規(guī)進行疏理、完善，構建完整科學的汽車行業(yè)法律法規(guī)體系，有利于加強汽車行業(yè)的管理，促進汽車產(chǎn)業(yè)的持續(xù)、快速和健康發(fā)展。
一、汽車行業(yè)法律法規(guī)的現(xiàn)狀和存在的問題
現(xiàn)行的政府管理模式和法律法規(guī)體系還有著許多不到位的地方，與國際通行的管理方式也存在較大差距，政策法規(guī)繁多，部分內(nèi)容重疊矛盾，相對滯后于市場的發(fā)展。
第一，管理職能分割過細，多頭管理，規(guī)章繁雜。
正如國務院發(fā)展研究中心石耀東博士指出，我國汽車行業(yè)的管理體制是“鐵路警察各管一段”，與汽車產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和企業(yè)相關的政府職能分別被若干部門“分兵把守”，形成諸多部門“齊抓共管”的局面。
如在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，汽車產(chǎn)業(yè)長期規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、投資項目審批和產(chǎn)品準入的認證（“公告制”）職能由國家發(fā)改委行使；有關汽車企業(yè)的國有資產(chǎn)管理職能由各級國資委行使；生產(chǎn)企業(yè)所需進口零部件管理職能由商務部行使；國家重大汽車高新技術的研究與開發(fā)管理職能由科技部行使。在消費和使用環(huán)節(jié)，汽車產(chǎn)品的國內(nèi)貿(mào)易流通、進出口貿(mào)易、進口配額管理（屬于機電產(chǎn)品進口管理范疇）等職能由商務部歸口管理；新車注冊與上牌、車輛年檢、道路交通管理等由公安交通部門行使；養(yǎng)路費等有關道路使用稅費的管理職能由交通部門行使；汽車尾氣污染和噪聲污染防治等由環(huán)保部門行使；產(chǎn)品的強制認證、產(chǎn)品質(zhì)量、標準化管理職能由技監(jiān)部門行使；汽車維修保養(yǎng)、城市道路基礎設施的規(guī)劃、建設與管理職能由交通部門、建設和城市規(guī)劃部門綜合行使；汽車報廢管理職能由各級政府“汽車更新領導小組辦公室”行使；保險業(yè)務的管理職能分別由中國人民銀行和中國保監(jiān)會行使。
以上管理職能分割過細，多部門職能交叉，造成“多頭、多環(huán)節(jié)管理”。與此相對應的是，各部門基于自己的管理職能頒布各種政策規(guī)章，包括了產(chǎn)業(yè)政策、汽車產(chǎn)品管理、項目管理、生產(chǎn)準入法規(guī)、汽車污染控制標準、汽車稅費管理、市場管理、進出口管理、使用維修和汽車報廢等法律法規(guī)，形成了以部委規(guī)章為主的政策法規(guī)群。這些繁雜的政策法規(guī)在實施過程中不僅加大了政府的管理成本和協(xié)調(diào)成本，也加重了企業(yè)的成本，降低了效率，這是我國目前汽車行業(yè)法律法規(guī)體系中存在的一個突出問題。
第二，管理職能重復，部分政策法規(guī)內(nèi)容重疊矛盾。
如在汽車產(chǎn)品認證中，新車上市要通過國家發(fā)改委、國家認證委和國家環(huán)保總局的強制性認證，同時受《車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品》公告、《強制性產(chǎn)品認證標志管理辦法》、《3C認證管理》、《國家環(huán)保型式核準》等政策法規(guī)的調(diào)整。而公告認證、3C認證和環(huán)保認證有許多重復的內(nèi)容，其中公告認證規(guī)定的檢驗項目總計為49項，3C認證規(guī)定的檢驗項目為47項，兩者完全一致的項目有44項，也就是說，這兩種認證的檢測項目重復率達到了90%。企業(yè)所有的產(chǎn)品等于是做了兩遍幾乎一致的檢測。
第三，部分政策規(guī)章過于原則，配套法律法規(guī)未跟上，缺少實施細則和具體操作規(guī)范。
如2004年的《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》提出了“堅持引進技術和自主開發(fā)相結(jié)合的原則”和“國家支持汽車、摩托車和零部件生產(chǎn)企業(yè)建立產(chǎn)品開發(fā)機構，形成產(chǎn)品創(chuàng)新能力和自主開發(fā)能力”的指導思想，并提到“國家將盡快出臺鼓勵企業(yè)自主開發(fā)的政策”，應該說自主研發(fā)被提到了一個很高的高度。但實際上國家還沒有出臺明確的支持汽車企業(yè)自主開發(fā)的政策，如新的汽車產(chǎn)業(yè)政策提出“企業(yè)自主開發(fā)產(chǎn)品的科研建設投資，凡符合國家促進企業(yè)技術進步有關稅收規(guī)定的，可在所得稅前列支”，但對于汽車行業(yè)，哪些投資項目可以在稅前列支并沒有明確。不僅如此，去年國家稅務總局《企業(yè)技術開發(fā)費稅前扣除管理辦法》還對國稅發(fā)[1999]49號文進行了修改，取消了第二條關于允許企業(yè)實際發(fā)生的技術開發(fā)費在繳納企業(yè)所得稅前扣除的規(guī)定，把近幾年來一直在執(zhí)行的一些稅收優(yōu)惠政策取消掉了。
第四，部分規(guī)章執(zhí)行不到位，與現(xiàn)實有差距。
部分法律和技術法規(guī)貫徹得并不徹底，執(zhí)行力在實踐中被打了折扣。如汽車排放標準，國家環(huán)保總局2005年5月30日發(fā)布的標準《車用壓燃式、氣體燃料點燃式發(fā)動機與汽車排氣污染物排放限值及測量方法》（GB17691-2005）規(guī)定，從2007年1月1日起，裝用壓燃式和氣體燃料點燃式發(fā)動機的新型汽車必須符合第Ⅲ階段排放要求，相關國Ⅱ排放產(chǎn)品的型式核準于2006年12月31日停止。按照規(guī)定，國Ⅱ排放的汽車新產(chǎn)品不能再上環(huán)保公告，而國家發(fā)改委至今仍然允許汽車新產(chǎn)品上產(chǎn)品公告。其原因在于，滿足國Ⅲ標準的燃油不能在全國特別是欠發(fā)達地區(qū)全面供應，導致了政策無法實施。又如小排量汽車解限政策，某些大城市對小排量汽車沒有按時“松綁”，一些城市對小排量出租車運營方面的限制依然存在，更多城市在出租車選擇車型時的取向則是毫無顧忌地“揚大(排量)”，六部門下發(fā)的通知在執(zhí)行層面被打了折扣。再如汽車召回法規(guī)，當初召回法規(guī)頒布時廠家可謂誠惶誠恐，可時間一長，一例強制召回都沒有實施，召回法規(guī)的威力大打折扣。
第五，消費者權益保護不足。
如汽車產(chǎn)品的“三包”規(guī)定遲遲未出臺、消費者維權艱難、汽車使用費用高昂并且手續(xù)繁瑣。汽車“三包”規(guī)定出臺的消息2001年就曾傳出，2004年底《家用汽車產(chǎn)品修理更換退貨責任規(guī)定（草案）》公示征求意見。然而，自2005年以來，汽車“三包”規(guī)定如石沉大海。消費者遇到質(zhì)量問題，仍無法維護自己的利益。如某車主的新車剛剛跑了1000公里發(fā)動機就出現(xiàn)故障，大修一次后又跑了2000公里，同樣的問題再次出現(xiàn)。他想退車，結(jié)果遭到拒絕。在隨后的一年時間內(nèi)，他找了媒體、廠家、消協(xié)，還找了權威部門進行鑒定，結(jié)果仍然不能退換。《家用汽車產(chǎn)品修理更換退貨責任規(guī)定（草案）》的免責條款規(guī)定，“因消費者未正確使用、維護、修理產(chǎn)品，而造成損壞的部分”以及“發(fā)生故障后，消費者自行處置不當，造成損壞的部分”不在“三包”的范圍，對于何為“消費者未正確使用”、何為“自行處置不當”，草案中并未明確。在產(chǎn)品質(zhì)量糾紛中，處于弱勢群體的消費者必然處于不利地位。其次，草案還規(guī)定享有“三包”權利的主體僅為自然人，將公務車輛的產(chǎn)權人排除在外。再次，“三包”期限太短。草案規(guī)定整車“三包”有效期為2年或者4萬公里；主要總成和系統(tǒng)“三包”有效期為3年或者6萬公里，大大低于發(fā)達國家的“三包”期限。如日本規(guī)定汽車質(zhì)量保證期為3年或6萬公里，重要部件為5年或10萬公里。
消費者不僅在產(chǎn)品質(zhì)量糾紛中處于不利地位，并且要承擔汽車使用過程中高昂的行政稅費、辦理繁瑣的交費手續(xù)。現(xiàn)行機動車的年度費用一般包括年檢費、年票費、車船使用稅、保險費、養(yǎng)路費、路橋費等費用，而且還需要跑幾個部門才能夠辦完交費手續(xù)，不僅增加了行政管理的成本，還浪費了消費者的時間。
第六，社會性管理政策法規(guī)缺失。
汽車行業(yè)一方面是行政管理政策法規(guī)繁多，另一方面是社會性管理政策法規(guī)缺失。我國的汽車管理模式側(cè)重于“事前”或“生產(chǎn)前”管理，忽略了“生產(chǎn)中”管理和“生產(chǎn)后”管理。政府管理賦予了“經(jīng)濟性管理”過多的不適當?shù)穆毮埽饕峭ㄟ^行政手段設置嚴格的進入門檻，以此來限制生產(chǎn)者數(shù)量，減少國外產(chǎn)品和資本的沖擊。期望通過對項目投資和產(chǎn)品準入的行政性審批來抑制“投資過熱”和“重復建設”，“保護民族汽車工業(yè)”，創(chuàng)造有利于“國家重點企業(yè)”的競爭環(huán)境，這不僅脫離了經(jīng)濟性管理的經(jīng)濟學本義，也增大了政府管理失效的成本。而與之相對，政府在汽車產(chǎn)業(yè)領域社會性管理職能明顯不足，一方面是部分社會性管理存在多頭管理、重復管理問題，另一方面是部分社會性管理仍處于空白狀態(tài)。如產(chǎn)品質(zhì)量立法滯后、與汽車行業(yè)發(fā)展密切相關的城市停車場規(guī)劃法規(guī)空白、二手車交易規(guī)則不完善、諸多關乎公共利益的領域如環(huán)境保護、交通狀況、能源供給等立法滯后于汽車市場的發(fā)展。
二、完善汽車行業(yè)法律法規(guī)的對策和建議
針對以上問題,從我國汽車產(chǎn)業(yè)的長遠發(fā)展來看，僅僅是“適應性”的政策調(diào)整已經(jīng)遠遠不能解決問題，從戰(zhàn)略層面進行重新定位和調(diào)整，已經(jīng)成為當務之急。對汽車行業(yè)法律法規(guī)進行完善，調(diào)整汽車行業(yè)的政府管理體制，構建完整科學的法律法規(guī)體系，不僅有利于促進汽車行業(yè)的進一步發(fā)展，滿足汽車安全性、環(huán)保性、節(jié)能性的要求，也有利于汽車消費者的權利保護，有利于建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的和諧社會。
第一，理順汽車行業(yè)的政府管理體制，完善行政管理模式。
一是實行集中化的縱向管理模式。關于汽車行業(yè)的管理模式，外國主要有“一部制”和“兩部制”兩種模式。以歐洲為代表的“一部制”模式由一個主管部門集中行使與機動車相關的職能；以美國為代表的“兩部制”模式由運輸部和環(huán)保局分別行駛安全、節(jié)能、防盜和環(huán)保職能。在發(fā)達國家，機動車管理納入整個國家交通管理體系當中，基本上實現(xiàn)了事前、事中、事后管理的有機結(jié)合。實行集中化的縱向管理模式，有利于減少重復管理，降低管理成本，提高管理效率。如在汽車產(chǎn)品認證中，可將公告認證、3C認證和環(huán)保認證統(tǒng)一起來，實行檢驗項目互認，減少重復的檢驗項目。
二是簡化行政管理程序。如年檢費、年票費、保險費、養(yǎng)路費等汽車使用稅費管理，可以實行一站式收費制度，在條件成熟的地方，可以進行網(wǎng)上繳費、銀行代扣方式繳納稅費。
第二，構建和完善適合汽車行業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)體系。
發(fā)達國家汽車行業(yè)的政府管理體制，一般有完善的法律法規(guī)體系，第一層 |
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