【關(guān)鍵詞】日本;德國;財(cái)政分權(quán);財(cái)政體制;地方經(jīng)濟(jì);均衡發(fā)展

　　財(cái)政分權(quán)是不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平國家(地區(qū))熱衷研究的議題，其中的一個(gè)重要方面在于財(cái)政分權(quán)治理與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)聯(lián)性。目前，針對(duì)這一研究內(nèi)容具有比較明顯的爭議，也形成了兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)可以促進(jìn)政府間公用品供給效率提高和增進(jìn)分配公平。日本學(xué)者神野直彥認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)間接影響地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況。[ 1 ] Oates ( 1972 ) ， Bahl 和L inn ( 1992 ) 等認(rèn)為， 財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長具有正相關(guān)關(guān)系。

　　Tiebout (1956)認(rèn)為，流動(dòng)能力可以促使人們選擇公共服務(wù)和稅收的組合令其滿意的社區(qū)，進(jìn)而得到理想的公共服務(wù)水平。[ 2 ]另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)在實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)的效率與促進(jìn)公平方面并沒有發(fā)揮作用。Harvey Rosen ( 2006)認(rèn)為，聯(lián)邦制雖然是一種切實(shí)可行的制度，然而，效率和公平也可能要求中央政府發(fā)揮重要的經(jīng)濟(jì)作用，只用地方財(cái)力為地方公用品籌資，這種制度被認(rèn)為是不公平的。[ 3 ]斯蒂芬·貝利( 2006)認(rèn)為，地方政府傾向于強(qiáng)調(diào)服務(wù)產(chǎn)出的數(shù)量而不是質(zhì)量，涉及服務(wù)質(zhì)量問題的靈活性、選擇性及其它方面的問題幾乎無人關(guān)注。[ 4 ]可見，財(cái)政分權(quán)的初衷在于解決多級(jí)政府的公用品供給水平問題，其目的在于促進(jìn)社會(huì)效率與公平分配，進(jìn)而提高社會(huì)福利，而地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平無疑成為了財(cái)政分權(quán)實(shí)施績效的反饋。

　　日本、德國都選擇了多級(jí)財(cái)政分權(quán)體制。早在19世紀(jì)末期，隨著市制町村治和府制郡制的正式形成，日本就形成了早期的分權(quán)力的財(cái)政管理體制。[ 5 ]而現(xiàn)代財(cái)政分權(quán)體制的確立則是在第二次世界大戰(zhàn)之后。目前，日本財(cái)政分權(quán)主要包括中央和地方(都道府縣和市町村)兩級(jí)。相比較而言，雖然德國政府由聯(lián)邦和州(州本級(jí)和地方)兩級(jí)構(gòu)成，地方政府不是聯(lián)邦體系中的一個(gè)獨(dú)立的層級(jí)，而只是州政府的一個(gè)組成部分。在德國傳統(tǒng)中，地方政府有兩個(gè)層次構(gòu)成:一個(gè)是最底層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)( communes) ;另一個(gè)位于底層之上的(市)縣( counties or city counties)級(jí)地方政府。[ 6 ]但是，根據(jù)德國《基本法》，聯(lián)邦、州和市鎮(zhèn)三級(jí)政府都自行負(fù)責(zé)本級(jí)政府的財(cái)政收支平衡。因此，本文力求通過對(duì)比日本市町和德國(市)縣的基本情況，分析財(cái)政分權(quán)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。

　　一、日本財(cái)政分權(quán)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)作用機(jī)制二戰(zhàn)后，日本確立了財(cái)政管理體制，明確了中央、地方的財(cái)政管理權(quán)限，構(gòu)建了中央集權(quán)與地方自治相結(jié)合的財(cái)政分權(quán)體制。

　　第一，中央集權(quán)與地方有限分權(quán)的財(cái)政分權(quán)體制。日本雖然實(shí)行了分權(quán)制財(cái)政框架，但日本屬于中央集中立法，地方自治是由中央政府賦予的，地方權(quán)限的大小由中央確定，地方財(cái)政管理范圍由中央確定，在財(cái)政政策、收支調(diào)整以及預(yù)算劃撥等多方面體現(xiàn)了中央政府立法權(quán)利的寬泛和權(quán)威。而與此相對(duì)應(yīng)，地方政府則沒有立法權(quán)限，包括稅收立法權(quán)在內(nèi)的財(cái)政管理權(quán)限都由中央立法所規(guī)定，地方僅在十分有限的范圍內(nèi)具有選擇權(quán)。

　　比如日本《地方稅法》規(guī)定了市町村可以征收的地方稅稅目，要求地方政府在此范圍內(nèi)選擇(也可以不選擇)可征收的地方稅課稅對(duì)象、稅目、計(jì)稅依據(jù)以及確定稅率。中央政府規(guī)定了標(biāo)準(zhǔn)稅率和稅率變動(dòng)幅度，地方政府如果不按照《地方稅法》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)稅率征收，則必須上報(bào)中央政府;只有在一定范圍內(nèi)，地方政府才能自主選擇。上述財(cái)政管理權(quán)限的確定，雖然在一定程度上降低了地方政府財(cái)政政策的靈活性，但是從另一個(gè)側(cè)面也反映出日本主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)體制所具有的政府力量在經(jīng)濟(jì)增長中的積極作用，可以清晰地傳達(dá)企業(yè)與政府間的信息，避免了中央政府制定財(cái)政政策和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中來自于地方政府的“噪聲”。

　　第二，以稅種分享作為各級(jí)政府的財(cái)政收入主渠道。日本正常財(cái)政收入的95%以上來自于稅收，在多級(jí)政府間明確規(guī)定了稅源劃分原則。概括而言，日本中央和地方稅源劃分主要依據(jù)以下三個(gè)原則: [ 7 ]一是以事權(quán)決定財(cái)權(quán)，“各級(jí)政府事務(wù)所需經(jīng)費(fèi)原則上由本級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)”;二是便于全國統(tǒng)一征收的大宗稅源歸中央，而相對(duì)零散的小宗稅源劃歸地方;三是涉及收入公平、宏觀政策的歸中央，而體現(xiàn)收益原則的稅源歸地方。通過以上原則，界定了中央和地方財(cái)政收入的基本來源。根據(jù)以上原則劃分了中央和地方的稅種。按照這種劃分，固定資產(chǎn)稅、特別土地使用稅、城市規(guī)劃稅、事業(yè)所稅等稅收都納入市町村財(cái)政收入。①通過合理劃分收入來源渠道，為各級(jí)政府公用品提供了比較明確的基礎(chǔ)性物質(zhì)保證，提高了日本公用品供給的效率，為社會(huì)福利水平進(jìn)一步提高確立了基礎(chǔ)和前提。值得一提的是，近些年來，日本政府在財(cái)政收入分配結(jié)構(gòu)上發(fā)生了一定的變化，如圖1所示。中央政府稅收收入比重有所下降，地方政府、特別是市町村一級(jí)的稅收收入比重明顯提高。一方面，反映出稅收收入分配向基層級(jí)政府傾斜的傾向;另一方面，本著事權(quán)決定財(cái)權(quán)的原則，地方政府可以有更多的可供支配的財(cái)力用于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　第三，相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)經(jīng)濟(jì)職責(zé)與高企的債務(wù)赤字負(fù)擔(dān)。事權(quán)決定財(cái)權(quán)，日本預(yù)算管理體制實(shí)行法治化管理，一個(gè)重要部分就是明確了中央和各級(jí)地方政府提供公用品的責(zé)任。具有全國性、普遍意義的事權(quán)劃分為中央，如國防、外交和公安等;都道府縣則主要負(fù)責(zé)如港灣等公用品的管理;而涉及居民日常生活的如消防、城市規(guī)劃、衛(wèi)生、住宅等則由市町村負(fù)責(zé)。同時(shí)，日本政府還規(guī)定了由中央和地方共同負(fù)責(zé)的事權(quán)。地方政府更加貼近居民，可以根據(jù)本地居民的偏好和需求，提供適當(dāng)?shù)墓�用�?同時(shí)，也可以結(jié)合本地的特殊性發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，并提供本地企業(yè)相應(yīng)的政策，間接地降低了地方性企業(yè)的運(yùn)營成本，有效地提高了政府管理效率。然而，日本各級(jí)政府的財(cái)政赤字逐漸膨脹， 債務(wù)負(fù)擔(dān)日漸加劇， 財(cái)政赤字占GDP的比重已經(jīng)遠(yuǎn)超10% ，在發(fā)達(dá)國家里面處于前列。鑒于日本人口老齡化問題日益嚴(yán)重、經(jīng)濟(jì)景氣初現(xiàn)而經(jīng)濟(jì)增長式微，地方財(cái)政負(fù)擔(dān)在短期內(nèi)仍舊無法得到有效改善。

　　第四，以“兩稅一金”為主控的財(cái)政轉(zhuǎn)移傳導(dǎo)機(jī)制。日本地方政府財(cái)政收入無法滿足日益增長的事權(quán)需要，所需資金很大一部分依賴于中央財(cái)政的資金轉(zhuǎn)移。日本中央和地方政府的縱向轉(zhuǎn)移支付主要通過地方交付稅、地方讓與稅和國庫支出金三種，將資金來源屬于中央級(jí)的財(cái)政收入，通過同源分割、核定科目或者委托責(zé)任等方式，由中央政府直接向都道府縣和市町村兩級(jí)地方政府分配，以平衡和彌補(bǔ)地方政府履行事權(quán)的資金缺口。

　　三種轉(zhuǎn)移傳導(dǎo)方式在地方財(cái)政收入中所占比重接近1 /3。通過這種方式，不但有效地平衡了不同發(fā)達(dá)程度的地方政府資金需求，促進(jìn)地方橫向分配公平，而且提高了財(cái)政資金使用和公用品供給效率，也促進(jìn)了地方所屬企業(yè)的發(fā)展和本地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)政策的有效實(shí)施。

　　綜上可見，日本財(cái)政分權(quán)體制在促進(jìn)政府間協(xié)調(diào)配合、提高公用品使用效率、平抑地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)景氣等方面發(fā)揮了重要作用。日本地方政府在支出領(lǐng)域獲得了更大的自主權(quán)，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的增長。[ 8 ]同時(shí)，在促進(jìn)地方政府橫向公平也發(fā)揮了重要作用。然而，近些年來，日本政府為了走出“泡沫經(jīng)濟(jì)”的泥潭，推行擴(kuò)張性財(cái)政政策，財(cái)政赤字?jǐn)U大，財(cái)政狀況惡化，各級(jí)政府財(cái)政支出水平十分窘迫。進(jìn)入新世紀(jì)、特別是2002年以來，小泉政府推行財(cái)政結(jié)構(gòu)改革，在2004年啟動(dòng)了“三位一體”的財(cái)政改革，削弱了中央政府對(duì)地方的國庫支出金和地方交付稅，雖然也調(diào)整了一定的稅收收入結(jié)構(gòu)，但是其對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的沖擊尚有待觀察。

　　二、德國財(cái)政分權(quán)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的影響

　　德國財(cái)政分權(quán)體制主要遵循1969年改革進(jìn)行的，其主要目標(biāo)在于:一是引導(dǎo)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，確保經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展;二是調(diào)節(jié)收入分配，促進(jìn)社會(huì)福利提高。作為政府干預(yù)、調(diào)控經(jīng)濟(jì)的主要杠桿，德國財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

　　第一，集權(quán)框架下均衡財(cái)政分權(quán)體制。德國的財(cái)政管理權(quán)限具有明顯的集中性。德國聯(lián)邦立法機(jī)關(guān)不僅對(duì)歸屬于聯(lián)邦政府的稅種有立法權(quán)，并且對(duì)于州以下財(cái)政職能也同樣擁有優(yōu)先立法權(quán)。州以下政府在不與聯(lián)邦立法權(quán)相沖突的情況下，在聯(lián)邦專有的立法權(quán)限范圍之外，經(jīng)過聯(lián)邦法律明確授權(quán)后也享有一定的立法權(quán)。比如，地方政府所獲得的稅收總量由聯(lián)邦議院認(rèn)可，在州立法所確定的限度內(nèi)，地方政府財(cái)政調(diào)整其在土地(財(cái)產(chǎn))和工商業(yè)稅方面的稅率。地方政府有限的財(cái)政立法權(quán)限依托于聯(lián)邦和州。同時(shí)，地方政府在保證預(yù)算平衡的前提下維持財(cái)政的獨(dú)立性和自主性。根據(jù)德國《基本法》，德國地方政府與聯(lián)邦、州政府“收入共享”，地方政府的財(cái)政收入基礎(chǔ)因憲法規(guī)定而不可剝奪，從而在制度上保證了地方政府具有穩(wěn)定的財(cái)政收入來源;同時(shí)，又要求聯(lián)邦、州、地方(市鎮(zhèn))自行負(fù)責(zé)財(cái)政收支平衡。地方政府通過有針對(duì)性的引導(dǎo)，協(xié)調(diào)和管理地方企業(yè)、區(qū)域內(nèi)流動(dòng)資產(chǎn)等，發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)和提高福利水平。

　　第二，同源共享的政府間財(cái)政收入利益共同體。與大多數(shù)國家一樣，德國的財(cái)政收入主要以稅收和收費(fèi)構(gòu)成，其中，稅收在各級(jí)政府財(cái)政收入中所占規(guī)模為95%左右。[ 9 ]在1969年的“財(cái)政大改革”之后，原來實(shí)行的兩級(jí)政府(中央與州以下)分開征稅的原則基本被放棄，取而代之的是一種“稅收共享制”。從收入分配形式看，德國是典型的以共享稅為主、共享稅與專享稅并存的類型，即主體稅種收入在聯(lián)邦和州以下多級(jí)政府之間同源共享，共享稅收入占一般稅收總額80%以上，其所得稅、增值稅為聯(lián)邦和州以下各級(jí)共享。②稅收收入劃入相應(yīng)的財(cái)政預(yù)算級(jí)次。德國這種以主要稅種作為主體進(jìn)行分配的分稅體制，客觀上形成了各級(jí)政府間的利益共同體，保證了地方政府在財(cái)政分權(quán)中的主體地位，有效調(diào)動(dòng)了各級(jí)政府、特別是地方政府在提供公