外國能源管理機(jī)構(gòu)設(shè)置及運行機(jī)制研究
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| (發(fā)布日期：2008-3-26 9:50:41) 來源：中國行政管理 |
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［摘要］能源是人類社會賴以生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，各國政府對能源管理都高度重視，采取了許多積極有效的措施建立和完善能源管理體制。然而，我國現(xiàn)行的能源管理體制還存在著諸多問題和不足，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國際競爭的需要，改革迫在眉睫。因此，應(yīng)該從我國能源管理的現(xiàn)實出發(fā)，積極借鑒國外能源管理的成功做法和經(jīng)驗，建立集中管理、監(jiān)管分立、法律完備、協(xié)調(diào)高效的能源管理體制。
［關(guān)鍵詞］能源管理體制；能源監(jiān)管；能源管理機(jī)構(gòu)
［中圖分類號］D035［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ A［文章編號］1006-0863（2008）03-0098-03
隨著我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第三步戰(zhàn)略目標(biāo)的確立，能源在我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的基礎(chǔ)地位越來越重要。但自上個世紀(jì)末期以來，我國能源管理不但沒有加強(qiáng)反而削弱了，現(xiàn)行的能源管理體制已經(jīng)嚴(yán)重不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國際競爭的需要，改革迫在眉睫。因此，研究外國能源管理體制，為我國能源管理體制改革提供有益的借鑒，具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。
一、美國能源管理體制
美國實行的是國家高級別集中型能源管理模式，即由國家的相關(guān)主管部門對全國的能源實行集中統(tǒng)一管理。能源部是美國聯(lián)邦政府的能源主管部門，主要負(fù)責(zé)建立和實施國家綜合能源戰(zhàn)略和政策。具體職責(zé)包括：收集、分析和研究能源信息，提出能源政策方案和制定能源發(fā)展與能源安全戰(zhàn)略，研究開發(fā)安全、環(huán)保和有競爭力的能源新產(chǎn)品，管理核武器、核設(shè)施及消除核污染，負(fù)責(zé)石油戰(zhàn)略儲備和石油天然氣進(jìn)出口，對油氣資源開發(fā)、儲運、油品加工、環(huán)境治理等方面作監(jiān)管分析、經(jīng)濟(jì)分析和市場分析等。該部下設(shè)14個職能部門，約有1萬多名政府雇員。［1］
除能源部外，美國聯(lián)邦政府內(nèi)政部下屬的礦產(chǎn)管理局、聯(lián)邦環(huán)保署、勞工部及運輸部等其他政府部門也負(fù)有部分油氣資源管理的職責(zé)。
美國實行政監(jiān)分離的能源監(jiān)管體制。聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會是一個獨立的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)。該委員會主席由總統(tǒng)提名，國會批準(zhǔn)，任期5年。委員會共有5名委員，下設(shè)6個專業(yè)監(jiān)管辦公室，總計有各類專業(yè)人員1200名左右。該委員會的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)依法制定聯(lián)邦政府職權(quán)范圍內(nèi)的能源監(jiān)管政策及實施監(jiān)管。它主要擁有以下權(quán)力：市場準(zhǔn)入審批的權(quán)力；價格監(jiān)管的權(quán)力；受理業(yè)務(wù)申請的權(quán)力；受理舉報投訴的權(quán)力；行使行政執(zhí)法與行政處罰的權(quán)力等。［2］此外，該委員會還負(fù)責(zé)就監(jiān)管事務(wù)進(jìn)行聽證和爭議處理等。
美國的能源監(jiān)管權(quán)分屬于聯(lián)邦政府與州政府，它們各自在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權(quán)。以石油天然氣運輸管道管理為例，美國聯(lián)邦政府和州政府對石油天然氣運輸管道建設(shè)和運營實行行政審批制。全美跨國和跨州石油天然氣運輸管道的管理工作，如對國際和州際大中型管道建設(shè)及運營企業(yè)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、環(huán)保能力的審查，對跨洲管道建設(shè)地點的選擇和放棄運營后的設(shè)施清除的審查和監(jiān)督，對跨洲管網(wǎng)運輸公司制定的運輸服務(wù)質(zhì)量、數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)費率的審查和監(jiān)督等，由聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會承擔(dān)。而完全位于一州境內(nèi)的油氣運輸管道管理工作則由州政府負(fù)責(zé)。
為了加強(qiáng)和規(guī)范能源監(jiān)管工作，美國建立了較為完備的能源監(jiān)管法律體系。早在20世紀(jì)30年代，美國就制定了《天然氣法》。此后，美國聯(lián)邦政府又陸續(xù)制定了《菲利普斯決議》、《天然氣政策法》等法律法規(guī)。此外，美國還有與能源監(jiān)管相關(guān)的反壟斷法律法規(guī)，如《謝爾曼反托拉斯法》、《克雷頓法》、《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》等。
二、加拿大能源管理體制
加拿大實行的是資源所有權(quán)、處置權(quán)和管理權(quán)基本一致的管理體制。自然資源部是加拿大聯(lián)邦政府的能源主管部門。其使命是確保能源發(fā)展與環(huán)境、社會目標(biāo)的協(xié)調(diào)，促進(jìn)可持續(xù)和可替代能源的發(fā)展，構(gòu)建全面的能源監(jiān)管體制框架。具體職責(zé)主要有：（1）向加拿大人提供最前沿的地球科學(xué)知識，引導(dǎo)和幫助加拿大人合理使用國家資源，減少成本，保護(hù)環(huán)境和開發(fā)新產(chǎn)品，提供新的服務(wù)；（2）建立和保持有加拿大特色的土地和資源觀念，以便所有的加拿大人都能夠很容易地接受最新的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和科學(xué)信息；（3）制定政策法規(guī)，確保加拿大自然資源部門在環(huán)境、貿(mào)易、經(jīng)濟(jì)、國土、科學(xué)和技術(shù)發(fā)展等問題上為社會提供最經(jīng)濟(jì)的服務(wù)，并保護(hù)加拿大人環(huán)境、健康和生命安全；（4）同其他國家和國家性組織一起，提高加拿大在國際上的影響，幫助加拿大承擔(dān)對自然資源的義務(wù)，不斷為加拿大產(chǎn)品、服務(wù)和技術(shù)開拓市場。［3］
此外，為了確保國家能源政策的落實和能源的有效利用，加拿大聯(lián)邦政府早在1959年就建立了國家能源委員會，負(fù)責(zé)對加拿大聯(lián)邦政府職責(zé)范圍內(nèi)的石油、天然氣、電力行業(yè)實行監(jiān)管。該委員會的主要職能包括：(1)市場準(zhǔn)入許可和收費；(2)市場分析和咨詢；(3)制定能源監(jiān)管的政策目標(biāo)和具體的監(jiān)管政策。［4］該委員會隸屬于自然資源部，通過自然資源部長向議會報告工作。但它是一個相對獨立的機(jī)構(gòu)：它不受自然資源部的行政領(lǐng)導(dǎo)，自然資源部各職能部門不得干預(yù)其工作。
加拿大能源管理體制在縱向上表現(xiàn)為聯(lián)邦和省兩級管理。聯(lián)邦政府主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)國家能源政策，監(jiān)督省際及與其他國家的貿(mào)易，為能源開發(fā)提供幫助，對能源部門提出總體發(fā)展框架等。省政府主要負(fù)責(zé)本省區(qū)內(nèi)的資源管理、各種能源的開發(fā)及具體政策的制定。聯(lián)邦政府和省政府的能源主管部門及監(jiān)管部門之間不存在行政等級關(guān)系，它們各自在法律授權(quán)的范圍內(nèi)行使職權(quán)。但為了更好地行使監(jiān)管權(quán)力，避免漏管或重復(fù)監(jiān)管，聯(lián)邦政府與省政府之間建立了溝通、協(xié)作關(guān)系。
加拿大政府依法對能源的開發(fā)和利用實行監(jiān)管，先后制定了多項法律法規(guī)，形成了較為完備的能源監(jiān)管法律體系。其中主要的法律有《國家能源委員會法》、《能源管理法》、《石油和天然氣操作法》、《環(huán)境評價法》、《石油資源法》、《競爭法》等。此外，國家能源委員會和相關(guān)各省也都制定了一些法律法規(guī)，如《陸上石油天然氣管道條例》、《管道仲裁委員會處事規(guī)則》、《管道公司資料保護(hù)條例》等。
三、日本能源管理體制
日本政府對能源實行低級別集中型能源管理模式，能源管理工作主要由政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省是日本政府的能源主管部門。日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)大臣負(fù)責(zé)能源管理工作，具體職責(zé)主要有：編制能源基本計劃草案，謀求內(nèi)閣會議的決定；制定關(guān)于促進(jìn)新能源利用的基本原則并予以公布，制定或修改新能源利用方針；聽取綜合能源調(diào)查委員會的意見，制定新能源利用目標(biāo)；統(tǒng)一管理電力、天然氣、石油等的市場運作，如許可、取消許可、編制相關(guān)能源計劃等。［5］經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省下設(shè)若干職能部門，如資源和能源廳、核能和工業(yè)安全廳等，分別管理與能源相關(guān)的某一和某些方面的事務(wù)。廳下再設(shè)若干部、處負(fù)責(zé)管理相關(guān)的具體事務(wù)。
除了專門的管理機(jī)構(gòu)之外，日本政府還設(shè)立了能源管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如能源咨詢委員會、新能源和工業(yè)發(fā)展組織、日本核能安全委員會等。另外，日本政府還通過一些行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使能源方面的監(jiān)管職能。以日本電力系統(tǒng)利用協(xié)會為例，它是一個電力業(yè)務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)電力系統(tǒng)各種規(guī)則的制定和監(jiān)管任務(wù)。
日本政府能源監(jiān)管的內(nèi)容和手段主要包括：（1）制定法律法規(guī)。日本政府主要依靠法律手段對全國能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行指導(dǎo)和調(diào)控;（2）價格監(jiān)管。日本能源價格主要依靠市場進(jìn)行調(diào)整，政府只進(jìn)行必要的監(jiān)管;（3）環(huán)境保護(hù)監(jiān)管。能源監(jiān)管部門有責(zé)任根據(jù)環(huán)境廳的要求和標(biāo)準(zhǔn)，對污染行業(yè)進(jìn)行相應(yīng)的管制;（4）爭議處理。作為裁判和仲裁者，能源監(jiān)管部門負(fù)責(zé)就電力、石油、天然氣等能源產(chǎn)品的價格、項目建設(shè)和環(huán)境等問題，在能源生產(chǎn)者、銷售者、消費者之間進(jìn)行調(diào)解或協(xié)調(diào)。
四、韓國能源管理體制
韓國實行的是國家集中型能源管理模式。產(chǎn)業(yè)資源部是韓國政府的能源主管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對全國能源政策的制定、國內(nèi)外能源開發(fā)、市場運行、節(jié)能、替代能源、能源安全等進(jìn)行專門管理。主要職責(zé)是制定綜合性的能源政策及與能源、資源相關(guān)的計劃。具體包括：制定并推行節(jié)能、替代能源、能源安全及國內(nèi)外資源開發(fā)的政策；制定并推行穩(wěn)定石油、煤炭、煤氣、電力、原子能供應(yīng)的政策和加強(qiáng)能源產(chǎn)業(yè)競爭力的有關(guān)政策。［6］
產(chǎn)業(yè)資源部下設(shè)的能源資源政策總部、能源資源開發(fā)總部、能源產(chǎn)業(yè)總部分別主管韓國能源的政策制定、勘探開發(fā)和產(chǎn)業(yè)運營。此外，產(chǎn)業(yè)資源部還設(shè)立了一些專門性的委員會，承擔(dān)能源政策與技術(shù)的審議和研究工作。
除產(chǎn)業(yè)資源部外，韓國國家能源委員會、科技部、韓國能源管理公團(tuán)和一些隸屬于產(chǎn)業(yè)資源部的大型國有能源企業(yè)也具有部分能源管理職能。國家能源委員會是韓國能源管理的最高議事機(jī)構(gòu)，由總統(tǒng)擔(dān)任委員長。其主要職責(zé)是：確保能源供求穩(wěn)定，審議有關(guān)能源的主要政策、項目、預(yù)算、運營等問題。科技部主要負(fù)責(zé)核工業(yè)的審批、立法和監(jiān)督。韓國能源管理公團(tuán)是韓國主要的能源服務(wù)機(jī)構(gòu)，其服務(wù)宗旨是促進(jìn)提高能源效率和能源安全。該公團(tuán)的主要任務(wù)是具體執(zhí)行國家節(jié)能計劃和組織提高企業(yè)及社會的能源利用效率。具體職責(zé)包括：執(zhí)行自愿性減量計劃；對高耗能工業(yè)、建筑業(yè)及運輸公司進(jìn)行能源管理；對節(jié)能項目提供資金協(xié)助；進(jìn)行節(jié)能宣傳、教育、出版及資訊交流；支持地區(qū)節(jié)能計劃、區(qū)域供熱與集中供熱事業(yè)；進(jìn)行替代能源技術(shù)開發(fā)；進(jìn)行國際交流與合作等。
五、啟示與借鑒
通過以上分析，結(jié)合我國目前能源監(jiān)管現(xiàn)狀，本文認(rèn)為，外國能源管理體制在以下幾個方面值得我們借鑒。
1.建立高級別國家集中型能源管理模式。實行高級別的國家集中型能源管理模式，有利于確保國家科學(xué)地制定能源發(fā)展戰(zhàn)略和能源政策，保證國家的能源安全；有利于優(yōu)化能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)能源的有效開發(fā)和利用；有利于實現(xiàn)生態(tài)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，提升能源產(chǎn)業(yè)的國際競爭力；有利于理< |
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